蕉府办〔2022〕5号
各镇人民政府，县府直属有关单位，蕉华园区综合部：
为贯彻落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《广东省行政规范性文件管理规定》（粤府令第277号）、《梅州市人民政府办公室关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》（梅市府办〔2022〕5号）等精神，进一步加强全县行政规范性文件（以下简称“规范性文件”）制定和监督管理工作，提高规范性文件质量，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护政府公信力，现提出以下实施意见。
一、准确把握和识别规范性文件
本实施意见所称规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称“行政机关”）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。制发规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象，而准确识别规范性文件是做好规范性文件制发工作的基础。规范性文件制定机关、起草单位以及合法性审核机构要根据规范性文件的概念、特征等因素综合研判，加以识别，避免出现规范性文件漏审查、漏登记、漏编号、漏公布和漏备案的情况。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，对直接管理的企事业单位人事、财务、外事等事项制定的文件，以及行政机关制定的技术操作规程、对具体事项作出的行政处理决定等其他不具备规范性文件特征的文件，不纳入规范性文件管理范围。
二、严格规范性文件制定主体、权限和制发数量管理
（一）严禁无权发文
规范性文件制定主体具有特定性，只有各级人民政府、县级以上人民政府依法设立的工作部门和派出机构以及法律、法规授权管理公共事务的组织，才有权制定规范性文件。除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件，行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件。贯彻落实规范性文件制定主体资格制度，县司法行政部门要会同县机构编制部门编制县、镇两级规范性文件制定主体清单，报请县人民政府向社会公布。因机构改革需要调整规范性文件制定主体的，及时调整公布。
（二）严禁越权发文
规范性文件制定机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责。要严格落实权责清单制度，规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查、证明事项等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
（三）严控发文数量
认真落实规范性文件统一登记、统一编号、统一公布“三统一”制度，按照精简、效能的原则，严控规范性文件制发数量。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。
三、严格规范性文件制发程序和监督管理
（四）严格制发程序
制发规范性文件必须严格执行评估论证、征求意见、合法性审核（审查）、集体审议决定、向社会公开发布等程序。需要履行听证、专家咨询论证、公平竞争审查、风险评估等程序的，依照有关规定执行。
（五）认真评估论证
全面论证规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，是确保规范性文件合法有效的重要前提。起草规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规规章和上级政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。对专业性、技术性较强的规范性文件，要组织有关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
（六）广泛征求意见
规范性文件涉及其他机关的职责或者与其他机关关系密切的，起草单位应当充分征求相关机关的意见；存在意见分歧的，应当主动协调。除内容涉及司法行政部门职责的外，规范性文件起草过程中，司法行政部门不作为被征求意见单位。
起草规范性文件，应当向社会公开征求意见，国家和省另有规定的除外。公开征求意见期限不得少于7个工作日；制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，公开征求意见期限一般不少于30日，并按规定听取工商联、企业和行业协会商会的意见；属于重大行政决策事项的规范性文件，公开征求意见期限一般不少于30日，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明。
起草单位征求社会公众意见应当注重实效性，可以采用政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。建立健全意见采纳情况反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
（七）严格审核把关
⒈审核主体。规范性文件起草完成后，应当由起草单位内部负责法制工作的机构（以下简称“部门法制工作机构”）进行合法性审核。规范性文件草案提交部门法制工作机构审核前，可以交由本单位法律顾问或公职律师进行审核，但不得以法律顾问意见代替部门法制工作机构的合法性审核意见。县司法行政部门对规范性文件草案进行合法性审核或审查时，可以征求政府法律顾问或本单位公职律师意见。
政府规范性文件草案，由县政府办公室转送县司法行政部门进行合法性审核。需经县人民政府批准后发布的部门规范性文件草案，由县政府办公室转送县司法行政部门进行合法性审查；无需经县人民政府批准发布的部门规范性文件草案，由起草单位径送县司法行政部门进行合法性审查。
镇人民政府制定的规范性文件应当先由镇级法制机构审核，报县司法行政部门审查后再行发布。
⒉审核程序。起草单位报送的送审材料应当齐全、规范，并提供电子文本。起草单位直接将文件送审材料报送制定机关办公机构的，制定机关办公机构要对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，转送审核机构进行审核（审查）；不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况后转送审核机构进行审核（审查）。起草单位直接将文件送审材料报送审核机构进行审核（审查）的，审核机构要对材料的完备性、规范性进行审核（审查），不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况。起草单位应当对报送的送审材料真实性、合法性、有效性负责。
除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核（审查）时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。审核机构在审核（审查）规范性文件过程中，起草单位应当密切配合。起草单位不配合的，审核机构可以暂停审核（审查）。
⒊审核职责。审核机构要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，要对照审查标准，对规范性文件的制定主体、制定程序、制定权限、制定内容及制定规范等进行全面审核（审查）。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核（审查）意见。起草单位应当根据合法性审核（审查）意见对规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核（审查）意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。起草单位对县司法行政部门的合法性审核（审查）意见有异议的，可以自收到审核（审查）意见之日起10个工作日内提出异议及理由，与县司法行政部门协商或者向县人民政府申请复核。
⒋审核责任。要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核（审查）。未经合法性审核（审查）或者经审核（审查）不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核（审查）或者不采纳合法性审核（审查）意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。
（八）坚持集体审议
政府及部门规范性文件草案通过起草单位部门法制工作机构审核后，应当提交部门办公会议集体审议。审议通过后，方可将规范性文件草案送县司法行政部门审核（审查）。
县政府规范性文件经县司法行政部门审核后，由县政府办公室报请政府常务会议或者全体会议审议决定。镇级人民政府规范性文件由镇级人民政府领导班子集体审议决定，不得由个人擅自签发施行。
（九）统一登记、编号
规范性文件正式发文前，应当按规定进行统一登记、编号。县政府规范性文件由县政府办公室进行统一登记、编号，格式为：JFGS-年份-序号；各镇人民政府、县政府部门规范性文件由县司法行政部门统一登记、编号，格式为：JBGS-年份-序号。
（十）统一公布
⒈公布载体。县人民政府及其部门规范性文件和镇级人民政府规范性文件的发布载体是红头纸质文件，应在印发之日起10个工作日内在县人民政府网站公布。
⒉ 公开方式。规范性文件应当主动公开，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的规范性文件不得作为行政管理依据。
⒊实施日期与有效期。规范性文件的实施日期一般应与发布日期间隔30日以上，以便于规范性文件具体执行机构和群众知晓。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即实施将有碍规范性文件实施的，可以自发布之日起实施。
规范性文件一般应当规定有效期。规范性文件的有效期不得超过5年，暂行、试行的不得超过3年。有效期届满未按规定延期实施的，规范性文件自动失效。规范性文件制定机关或实施单位（起草单位）要加强对规范性文件有效期的跟踪管理，在有效期届满前进行评估论证，评估论证结果作为延期实施、修改或者废止规范性文件的重要参考。因实施失效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，依纪依法追究制定机关或者实施单位有关责任人员的责任。
⒋政策解读。涉及公民、法人和其他组织切身利益、重大公共利益、需广泛知晓的规范性文件，均应当进行政策解读。起草单位报送规范性文件送审材料时，应当一并报送政策解读文本。
规范性文件印发前有实质性修改的，起草单位要根据正式印发的规范性文件对政策解读文本作相应修改完善，并按照有关政府信息公开工作要求，与规范性文件正式文本同时公布。
（十一）备案监督
⒈报备期限。县政府规范性文件应当自公布之日起30日内报上一级人民政府备案，并依照有关规定报本级人民代表大会常务委员会备案；镇级人民政府规范性文件也应按规定程序和期限
报县人民政府备案。具体报送备案工作由政府办公机构负责。
县司法行政部门具体承担对镇人民政府规范性文件的备案审查工作。
简易修改或延期实施的部门规范性文件重新发布后，由实施单位报送县司法行政部门备案。县司法行政部门发现重新发布的规范性文件存在合法性问题的，应当及时提出意见，制定机关应当及时处理。
⒉报备材料。规范性文件按照“谁起草、谁备案”“谁制定、谁备案”的原则进行备案，报送备案应当提交备案报告、规范性文件正式文本、备案说明、制定依据等材料一式三份以及电子文本。备案材料送备案审查工作部门。
⒊ 备案审查意见处理。报送备案的规范性文件存在明显不当情形的，县司法行政部门应当提出备案审查意见，建议制定机关自行纠正，或者提出处理意见报县人民政府决定，并通知制定机关。
县司法行政部门提出备案审查意见的，制定机关应当自收到意见之日起60日内书面答复处理结果。逾期不答复或者拒不改正的，县司法行政部门可以提请县人民政府予以撤销。
（十二）实施后评估
规范性文件有效期2年以上的，应当在有效期届满前6个月对实施情况进行评估；有效期2年以内的，在有效期届满前3个月对实施情况进行评估。规范性文件未规定有效期的，一般应当定期对实施情况进行评估，评估间隔期最长不得超过5年。
因法律、法规、规章和上级文件的调整以及上级机关要求，规范性文件需提前修改、废止或者继续实施的，需开展实施后评估。规范性文件制定机关、实施单位（起草单位）应当根据评估结果及时按程序对规范性文件作出处理。
四、严格规范性文件修改、废止和延期实施程序
（十三）规范性文件的修改程序
规范性文件修改程序按照制定程序执行。规范性文件因行政管理需要仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改，由实施单位的部门法制工作机构审核及部门办公会议审议通过修改草案后，报请制定机关主要负责人签发，并按规定统一登记、编号、发布。为便于文件管理与实施，修改规范性文件一般采取废旧立新的方式。
（十四）规范性文件的废止程序
废止规范性文件，除可以根据实际适当简化论证评估、征求意见、听证、专家咨询论证、公平竞争审查、风险评估等程序外，其他程序按制定程序执行。
（十五）规范性文件的延期实施程序
经评估，规范性文件有效期届满拟继续实施但不作修改的，由实施单位部门法制工作机构审核、部门办公会议审议通过形成延期实施规范性文件的草案后，报请制定机关主要负责人签发，并在有效期届满前按规定统一登记、编号、发布。
五、其他
规范性文件制定和监督管理工作是法治政府建设的重要内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。
各部门要高度重视规范性文件制发工作，建立健全制度，加强监督检查，并将本实施意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报县司法局。
本实施意见自印发之日起施行，以往本县有关规范性文件的管理制度与本实施意见不一致的，以本实施意见为准。国家和省对规范性文件管理另有规定的，从其规定。
附件：⒈ 规范性文件送审材料清单
⒉ 起草说明（样式）
⒊ 县级政府规范性文件备案报告及备案说明（样式）
⒋ 部门规范性文件登记编号申请（样式）
⒌ 公平竞争审查表
蕉岭县人民政府办公室
2022年8月2日
附件1：
规范性文件送审材料清单
一、提请制定规范性文件的请示或审核（审查）的公函；
二、规范性文件草案及其条文注释稿（标明制定依据的具体条款内容）；
三、起草说明，内容包括：制定规范性文件的必要性、可行性、合法性，制定依据和过程，拟解决的主要问题，拟规定的主要措施及其预期效果和影响，征求意见及采纳情况，以及其他需要说明的事项；
四、征求意见材料，包括行政系统内部征求意见材料和向社会公众征求意见材料；
五、公平竞争审查表（限于涉及市场主体经济活动的规范性文件）；
六、专家论证报告和社会稳定风险评估报告（限于重大行政决策的规范性文件）；
七、部门法制工作机构的合法性审核意见；
八、部门办公会议纪要;
九、起草规范性文件所依据的现行法律、法规、规章和上级文件；
十、政策解读（限于重大或关系人民群众切身利益的规范性文件）；
十一、其他需要提交的材料。
上述材料除提交纸质文本外，还需提交相应的电子文本。
附件2：
起草说明（样式）
一、文件的制定背景
制定文件的必要性，并简要说明该领域的现实情况，法律、法规、政策的原则要求，领导批示情况和拟解决的主要问题。
二、法律法规政策依据
（一）法律、行政法规；
（二）地方性法规、规章；
（三）上级机关规范性文件及其他政策性文件。
三、文件制定过程说明
说明文件草案的起草过程、行政系统内征求意见过程、公开征求意见过程、部门法制工作机构合法性审核情况、集体讨论决定以及其他有关程序的简要说明。
对文件制定的必要性、可行性、合法性进行论证以及对拟规定行政措施的预期效果和影响进行评估的情况和结论。
四、主要内容说明
（一）主要内容概述；
（二）文件拟确立的主要制度和措施；
（三）其它需要说明的情况。
五、征求意见及采纳情况
（一）行政系统内征求意见及采纳情况说明；
（二）公开征求意见及采纳情况说明；
（三）专家咨询论证、听证、公平竞争审查等其他需要说明的情况。
附件3：
××（镇人民政府、部门）关于《××××》的备案报告
县人民政府：
现将××（镇人民政府、部门）20××年×月×日印发的《××××》（文号）及说明一式三份报请备案。
××（镇人民政府、部门）
年 月 日
关于《××××》的备案说明（样式）
一、制定目的
二、制定依据
三、制定程序及征求意见说明
四、主要内容的说明
附件4：
关于《××××》登记编号的申请（样式）
（适用于镇人民政府及县直部门规范性文件）
蕉岭县司法局：
根据你局的审查意见，现将我镇/部门拟发布的《××××》，按照《蕉岭县人民政府办公室关于实行行政机关规范性文件统一登记统一编号统一印发制度的通知》（蕉府办函〔2017〕19号）的规定，报请统一登记编号。
××××（公章）
年 月 日
附件5：
公平竞争审查表
年 月 日
公开方式：主动公开
政策解读：关于《加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》的解读