蕉府办函〔2026〕29号
各镇人民政府，县府直属有关单位：
《蕉岭县乡镇敬老院优化整合和转型发展具体实施方案》业经县政府同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。实施过程中遇到的问题，请径向县民政局反映。
蕉岭县人民政府办公室
2026年6月8日
蕉岭县推进乡镇敬老院优化整合和转型发展具体实施方案
根据《广东省养老服务条例》《广东省民政厅关于积极推进公办养老机构提质增效的通知》（粤民函〔2024〕56号）和《广东省民政厅关于推动乡镇敬老院优化整合和转型发展工作的通知》（粤民发〔2024〕51号）要求，以健全基本养老服务体系为主线，巩固兜底性养老服务，拓展面向全体老年人的养老服务，通过改造提升、优化整合、提质提标，推动全县敬老院向综合养老服务中心转型，全面提升公办养老机构服务水平，构建“兜底供养有保障，普惠养老能满足”的基本养老服务体系，不断满足老年人多方面的养老需求。结合我县实际，特制定本具体实施方案。
一、指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于老龄和养老服务工作的重要指示批示精神，积极应对人口老龄化国家战略，全面落实省委“1310”具体部署，深入推进实施“百县千镇万村高质量发展工程”，推进全县乡镇敬老院优化整合和转型发展，完善体制机制，明晰职能定位，增强保障能力，激发运营活力，守牢安全底线，提高养老服务能力水平，充分发挥公办养老机构在承担集中供养任务、履行基本养老服务职能等方面重要作用，努力满足老年人多方面的养老需求。
二、工作目标
在蕉岭县开展登记设立事业单位清理规范工作的同时，推进公办养老机构优化整合，建立综合养老服务中心，增加医养康养服务功能，充实专业照护人才，优化居家社区养老服务供给等“一揽子”提升计划，职能定位从兜底保障服务向综合养老服务转型，发展方式从规模扩张转向提质增效，运行模式从粗放管理向精细化管理转变。着力在县一级重点建设以失能、部分失能特困人员专业照护为主的供养服务设施，在镇一级侧重建设具备全托、日托、上门服务和协调指导等综合服务功能的养老服务机构，在村一级打造农村社区居家养老服务站点，构建功能互补、区域联动的县、镇、村三级新型城镇化养老服务体系。
三、工作原则
（一）履行公益原则。在兜住兜牢政府兜底供养人员的基础上，发展普惠养老服务，承担社会公共养老服务职能。同时，注重社会效益与经济效益的平衡，为老年人提供优质、完善、安全的养老服务。
（二）资产安全原则。对各相关镇综合养老服务中心的全部资产进行清点并移交给县社会福利服务中心。县社会福利服务中心负责按照国家相关规定对综合养老服务中心的固定资产进行日常管理，不得从事养老服务以外的经营活动，不得处置国有资产，不得以国有资产进行抵押、融资、贷款等活动，确保国有资产的完整性，防止国有资产流失。
（三）规范服务原则。县社会福利服务中心要根据服务对象和服务需求，按规定比例合理配置护理人员，加强队伍建设，提高人员素质，提升专业护理水平。配备适用的护理设备设施，提供优质服务，为服务对象创造良好的条件。开展生活照料、医疗康复、文娱活动、精神慰藉、临终关怀等多样化养老服务，为服务对象营造安享晚年的幸福乐园。
四、工作任务
全县各镇敬老院在保持公办属性不变，国有资产属性不变， 即“管理”姓“公”的基础上，紧紧围绕优化管理模式、优化资源配置、优化运营模式、优化资金保障等工作任务，进一步理顺公办养老机构体制机制，提供专业化、多样化的养老服务，激发公办养老机构的发展活力，提高养老服务质量，提升养老服务能力和水平，打造具有蕉岭特色的养老服务体系。
（一）优化管理模式。全县6家镇级敬老院注销事业单位法人登记，转型为镇综合养老服务中心，收归县级直接管理，原乡镇敬老院场地等所有权不变，使用权及债权债务由蕉岭县社会福利服务中心统一承接，按照“集中管理、分户核算”的原则，对人、财、物、事等实行集中管理，统一会计核算和监督。
（二）优化资源配置。从集中管理和科学布局的角度，结合我县实际，将7家公办养老机构整合为“2+1+4”，即：2个县级特困供养机构为蕉城镇综合养老服务中心和新铺镇综合养老服务中心，以接收全县失能、半失能特困老人为主；1个县级综合养老服务中心为县社会福利服务中心，建设养老服务信息化平台，链接线上线下服务，推动县域养老服务资源合理配置，高效利用，并加强对镇、村两级养老服务的指导和支持。4个普惠性养老机构，即广福、文福、三圳、蓝坊4个镇综合养老服务中心，以接收经济困难失能老人和社会老人为主。
（三）优化运营模式。在保持公办属性不变，国有资产属性不变的基础上，蕉岭县社会福利服务中心代表县民政局管理6镇综合养老服务中心。原敬老院聘用的工作人员，结合自身实际和意愿，采取转岗、解聘或由蕉岭县社会福利服务中心聘用等方式进行安置。
（四）优化资金保障。以“不增加县、镇财政负担”为原则，整合原乡镇敬老院中“认额不认人”的县镇负担的财政资金，以及集中供养特困人员供养护理照料费，用于整合后6镇综合养老服务中心日常运转。大力支持蕉岭县社会福利服务中心运营6镇综合养老服务中心，在满足政府兜底供养人员需求后，将剩余床位向社会老年人提供有偿服务。整合转型后，县财政拨给原乡镇敬老院定额30人（不足30人额时以实际人数计）的人员经费每人每月1700元继续支持公办养老机构运营一年（资金由县社会福利服务中心统筹安排），镇级财政不再负担运转经费，一年后，由蕉岭县社会福利服务中心自主运营管理。
五、工作步骤
（一）动员部署阶段（2026年3月1日至2026年4月30日）
出台具体实施方案，成立工作专班，明确各部门职责，召开会议安排部署相关工作。
（二）清产核资阶段（2026年5月6日至2026年5月15日）
县民政局牵头对相关镇敬老院进行事业单位法人注销登记，资产清产核资、造册登记，建立固定资产台账，并移交给县社会福利服务中心。
（三）运营准备阶段（2026年5月16日至2026年5月31日）
县民政局指导县社会福利服务中心建立各项管理制度，完成人员调配、资产资金规范管理等工作。
（四）组织实施阶段（2026年6月1日起）
县民政局指导、监督蕉岭县社会福利服务中心规范运作。
六、工作要求
（一）提高政治站位。各镇各相关部门要从全县养老服务工作的大局出发，树立全县上下“一盘棋”思想。深刻认识乡镇敬老院优化整合和转型发展工作的重要性和必要性，破解当前全县养老服务工作面临的困难问题，推动养老事业高质量发展。
（二）加强组织领导。成立由县政府分管负责同志任组长的工作专班，由县民政局负责牵头抓总，统筹推进相关工作的落实，各镇各相关部门要各司其职，按照职能职责密切配合工作。
（三）强化宣传引导。县民政局和各镇要切实加强宣传，深入敬老院进行宣传动员、思想引导和心理疏导工作，确保工作圆满完成。
（四）加强督导检查。县民政局要加强日常监督检查，督促管理方、运营护理方落实责任。各相关部门要按照工作职责对养老服务机构特困供养经费落实、日常管理、安全生产、资金使用情况等进行检查，确保全县养老服务机构高效运转。
附件：1.蕉岭县乡镇敬老院优化整合和转型发展工作专班
2.蕉岭县镇级综合养老服务中心运营管理实施细则
附件1：
蕉岭县乡镇敬老院优化整合和转型发展
工作专班
为加强蕉岭县乡镇敬老院优化整合和转型发展工作的组织领导，有序推动全县乡镇敬老院优化整合和转型发展工作，经县政府同意，决定成立蕉岭县乡镇敬老院优化整合和转型发展工作专班。
一、组织架构
组 长：张慧 县政府副县长
成员单位：各镇人民政府、县委编办、县发展改革局、县民政局、县财政局、县人力资源社会保障局、县市场监管局、县司法局、县消防救援局，县社会福利服务中心等单位组成。
工作专班不纳入县级议事协调机构管理，不刻制印章，不正式行文，相关工作完成后自行撤销。工作专班由县民政局负责牵头抓总，统筹推进相关工作的落实。
二、工作职责
（一）各镇人民政府
1.坚持党的全面领导，加强对所在镇综合养老服务中心党员的教育、管理和监督，发挥党员先锋模范作用，确保党的路线、方针、政策在养老机构得到贯彻执行。
2.落实属地管理原则，协调各方资源，处理好所在镇综合养老服务中心与周边群众关系，确保机构安全规范、有序运营。
3.负责所在镇综合养老服务中心固定国有资产移交清单。
4.结合登记设立事业单位清理规范工作，指导乡镇敬老院申请办理事业单位法人注销登记，并做好乡镇敬老院现有工作人员的安置工作。
5.协调解决改革过程中发生的舆情、信访问题，确保社会大局稳定。
（二）县直职能部门
县委编办：负责乡镇敬老院事业单位法人注销登记。
县发展改革局：做好相关规划、政策的衔接平衡，协调解决相关机构改革重大问题；积极向上级争取资金，及时办理养老服务领域基础设施建设项目审批手续等。
县民政局：一是负责全县乡镇敬老院优化整合和转型发展工作，统筹协调、指导全县乡镇综合养老服务中心运营和管理，充分发挥监督服务、政策引导和业务指导作用。二是会同财政、卫健、应急管理、市场监管、消防救援等部门履行监管职责，发现问题及时督促落实整改。三是组织开展考核评估，重点考核服务管理、履行合同、入住老人的满意度等情况，把考核评估结果作为合同管理的重要依据，保障镇综合养老服务中心稳定健康运转。
县司法局：负责有关全县乡镇敬老院优化整合和转型发展工作规范性文件合法性审核。
县财政局：负责落实相关支持政策，逐步加大对养老服务体系发展的财政支持，加快养老项目的资金拨付。
县人力资源社会保障局：组织实施劳动人事争议调解仲裁制度和劳动关系政策，完善劳动关系协调机制，指导敬老院现有的工作人员安置工作，加强养老服务人员职业技能培训与鉴定，培养养老服务专业技能人才。
县市场监管局：组织实施公平竞争审查制度，督促有关部门开展公平竞争审查工作；强化老年人保健品、保健器材等市场的监督管理；强化养老机构食品、特种设备的安全监管。
县消防救援局：加强对全县养老机构消防安全的检查和指导，会同民政部门抓好养老机构消防安全标准制定和示范创建工作。
（三）县社会福利服务中心
1．建立健全各项规章制度，确保镇综合养老服务中心的规范化运营，配备与服务和运营相适应的工作人员，定期组织培训，提高专业素养和服务水平。
2．负责老年人的日常照料、医疗服务以及文化娱乐等活动，提高老年人的生活质量。
3．认真履行合同，运营护理方独立承担运营过程中的法律责任，依法依规运营护理，兜牢兜住安全底线。
附件2：
蕉岭县镇级综合养老服务中心运营管理
实施细则
一、运营管理及具体服务内容
（一）运营管理模式
按照“公益、安全、规范”的原则，蕉城、新铺、三圳、蓝坊、文福、广福等六镇综合养老服务中心，收归县民政局，交由县社会福利服务中心管理运营护理。县社会福利服务中心自主承担经营风险、自负盈亏。
（二）服务模式
镇综合养老服务中心采取精细化管理策略，确保服务供给精准高效。在“应兜尽兜”基础上，将镇综合养老服务中心空余床位向社会群众开放，落实普惠型养老，对自理、失能和失智三个专类人员，实行专类专护，提升整体养老服务的质量与效率。
（三）人员配置
根据《养老机构岗位设置及人员配备规范》（中华人民共和国民政行业标准MZ/T187-2021），养老护理人员配备比例，运营护理方应按照完全不能自理老年人不低于1:5，部分自理老年人不低于1:12，自理老年人不低于1:20的比例配备护理人员。聘用人员应严格执行《中华人民共和国劳动合同法》等法律法规和相关规定。从事护理、医疗、康复、消防、社会工作等人员，应当具备相应的职业资格。每家镇综合养老服务中心应按消防部门规定配备消防设施操作员。
（四）基本规范
相关服务应符合有关国家标准或行业标准等养老机构基本规范，应与接受服务的老年人或者其代理人签订有关服务协议。服务协议应当包括：服务内容、服务方式，收费标准、收费支付方式，服务期限、服务地点，当事人的权利和义务，协议变更、解除和终止的条件，违约责任，意外伤害责任认定和争议解决方式等内容和事项。
（五）制度建设
应按照国家有关规定建立健全人身财产安全、消防安全、食品卫生安全、财务管理、人员档案等规章制度，按规定严格执行并予以公开。
（六）服务技能
应当加强对养老护理人员的职业技能培训，建立健全人才建设制度，定期组织人员进行职业道德、安全管理等教育培训；养老护理人员应当接受专业技能培训，经考核合格后方可上岗。
（七）服务对象
应优先满足政府兜底供养人员需求，剩余床位允许向社会有需求的老年人提供服务，其中，保留不少于总床位数的10%，作为应急突发事件时使用。
（八）准入机制
政府兜底型供养人员入住机构，按照相关规定要求，经评估审核同意后，办理入住手续。社会普惠型（社会老人）老年人入住机构，应符合入住机构相关规定条件，方可办理入住，按要求进行备案手续。
（九）服务收费
1．政府兜底供养人员，按其供养费、照料护理费收取。特困供养人员基本生活费按现行城镇、农村特困人员供养规定标准，日常照料护理费以失能、半失能、全自理三种类型按现行规定标准，有新规定的，按新规定执行。
2．社会老年人费用。社会老年人入住机构实行市场调节价管理，照料服务费按照不同类型收费标准不超过对应政府兜底供养人员的1.5 倍。床位费在政策范围内由管理运营护理方自主定价。具体收费标准报县相关部门备案后执行，不得以任何形式预售超过一个月费用，不得以会员制等名义提前收费，收费标准应明码标价并在醒目位置进行公示。
（十）医疗管理
需建立老年人入院评估制度，做好老年人健康状况评估，并根据服务协议和老年人的生活自理能力，实施分级分类服务，为老年人建立一人一档的健康档案，定期组织体检，做好疾病预防工作，特困供养服务对象因病住院所产生的费用，由医保报销、医疗救助及所在镇村统筹解决。如出现陪护费用及重大疾病专项资金救助等参照《梅州市民政局 梅州市财政局 梅州市卫生健康局关于印发〈梅州市特困供养人员照料护理实施办法〉的通知》（梅市民字〔2019〕33号）、《梅州市人民政府办公室关于印发梅州市临时救助实施细则的通知》（梅市府办〔2022〕8号）等文件执行。应当与卫生医疗机构建立绿色通道，为老年人提供方便快捷的医疗服务。
（十一）安全管理
须依法履行消防安全、食品卫生安全等主体责任，健全消防、食品安全等管理制度。开展日常安全生产工作检查，定期组织消防安全、食品安全等安全培训和安全应急逃生演练等，制定突发事件应急预案。突发事件发生后，应当立即启动应急处理程序，根据突发事件情况按相关规定报告。进一步构建养老服务业风险分担机制，提升养老机构责任意识和风险意识，强化养老机构内部管理，守牢安全底线，降低运营风险，维护老年人合法权益。
（十二）服务内容及要求
1．护理等级划分
根据长者日常生活行为自理情况及其所需要的日常服务，护理分为四个等级：
三级护理：日常生活完全能自理，不依靠他人护理的长者。
二级护理：日常生活部分依赖他人或依赖扶手、拐杖、助行器和升降等设施帮助的长者，如肢体活动障碍、患有较重疾病需要护理。
一级护理：长期卧床、存在大小便失禁的情况、智力有障碍、日常生活能力丧失、完全依赖他人并且需要24小时近身护理的长者。
特级护理：在一级护理的基础上，入住特护区单人间，需要专人插鼻饲管、尿管、引流管等日常医疗护理的长者。
说明：凡符合以上等级护理标准中的任何一条款项，即可确定为该等级。入住期间长者身心状况发生变化，需要变更护理等级的，按以上要求重新确认等级，但应当经长者或其代理人同意。
2．基本护理服务清单
根据广东省民政厅《关于积极推进公办养老机构提质增效的通知》、梅州市民政局《关于印发〈梅州市公办养老机构提标提质基本护理服务项目清单〉（试行）的通知》要求，按不同护理级别长者的情况，提供相应的日常生活护理服务。根据长者日常生活行为依赖情况及其所需要的日常服务（梅州市特困人员供养服务机构提标提质基本护理服务项目清单）。
3．精神护理与心理疏导
（1）沟通及心理呵护：态度自然诚恳，并留意服务对象的表情和肢体语言；说话简短得体，多倾听服务对象诉说；提供充分的时间与耐心，在服务对象未完全表达时避免片面或匆促回复；对误解要主动澄清；不要在服务对象面前与人轻声耳语；沟通要保持面对服务对象，以利读唇并有眼神接触；降低说话声调，在服务对象未听清时可稍增加声量但不要变成喊叫，防止服务对象误会，不得与服务对象争吵。
（2）常见心理问题的护理：主动关心服务对象，对失语病患服务对象使用其理解的语言，要缓慢、清晰或采用非语言交流方式加强与服务对象的沟通，如触摸、手势、眼神、面部表情等；鼓励服务对象多参加社会活动，使服务对象的生活丰富起来，以减少孤独、空虚和消沉感。
4．服务对象易发意外预防
因入住人群多为高龄服务对象，手脚欠缺灵活，而机构养老过的是集体生活，人群较多，隐患也较多。护理人员在平时的工作中，应重点预防服务对象噎食、食品药品误食、压疮、烫伤、坠床、跌倒、他伤和自伤、走失和文娱活动意外等情况。
5．服务对象护理应急处理
护理人员须了解服务对象的身体状况，在服务对象身体出现紧急状况时可做一些应急处理。护理人员应掌握心脏病、高血压、糖尿病等常见疾病的突发应急措施，并遵照医嘱熟练掌握常备药物的使用方法。
6．其他。未尽事宜按照行业管理标准及要求落实执行。
二、监督管理与考核评估
（一）监督检查
县民政部门会同县卫健、应急管理、市场监管、消防救援等有关部门按各自职责通过实地检查等方式对运营护理方的服务和管理进行监督检查，并适时向社会公开检查情况。县民政部门负责监督镇综合养老服务中心日常运营，建立评估制度，定期对人员、设施、服务、管理、信誉、举报投诉等情况进行综合评价。应严格按照《养老机构管理办法》（中华人民共和国民政部令第66号）、《老年人社会福利机构基本规范》及其他相关法律法规的规定和要求执行。
（二）强化考核评估
在合法的范围内拥有独立的运营、财务、人事权，承担社会保障、普惠型养老、品牌推广、人才培训、接待参观指导等义务，接受有关部门、第三方的监督管理，承担镇综合养老服务中心运营期间相应的法律、经济、安全、养老服务、医疗等方面的责任。
三、应遵循的相关法律法规及政策文件
《中华人民共和国老年人权益保障法》
《中华人民共和国消防法》
《中华人民共和国食品安全法》
《养老机构管理办法》（民政部令第66号）
《养老机构行政检查办法》（民发〔2022〕86号）
《养老机构岗位设置及人员配备规范》（MZ/T187-2021）
《养老机构服务质量基本规范》（GB/T 35796-2017）
民政部国家消防救援局关于印发《养老机构消防安全管理规定》的通知
《养老机构服务安全基本规范》（GB38600-2019）
民政部等22部门联合印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》（民发〔2024〕20号）
《老年人养护院建设标准》
《老年人照料设施建筑设计标准》
《特困人员供养服务设施（敬老院）建设标准》（建标184-2017）
民政部《特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升基本指标》
《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》（国办发〔2020〕48号）
民政部等7部门联合印发的《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》（民发〔2024 〕19号）
《养老机构重大事故隐患判定标准》（民办发〔2023〕13号）
《医养结合机构管理指南（试行）》（国卫办老龄发〔2020〕15号）
《医疗卫生机构与养老服务机构签约合作服务指南（试行）》（国卫办老龄发〔2020〕23号）
《国家卫生健康委员会办公厅民政部办公厅国家中医药管理局综合司关于严禁养老机构违法违规开展医疗服务的通知》（国卫办老龄发〔2022〕20号）
《广东省养老服务条例》（第22号）
中共广东省委办公厅 广东省人民政府办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的实施意见》
《广东省财政厅 广东省民政厅关于印发〈广东省困难群众救助资金管理办法〉的通知》（粤财社〔2022〕79号）
《中央财政困难群众救助补助资金管理办法》
《农村五保供养工作条例》
《广东省困难群众救助资金管理办法》
《广东省特困人员救助供养工作规定》（省政府令第295号）
《广东省民政厅关于积极推进养老机构护理型床位建设发展的通知》
《广东省特困人员供养服务机构入住老年人档案管理工作指引》
《梅州市特困供养人员照料护理实施办法》（梅市民字〔2019〕33号）
《梅州市民政局关于印发梅州市公办养老机构提标提质基本护理服务项目清单（试行）的通知》（梅市民函〔2023〕39号）
《梅州市养老机构入住老年人档案规范化标准化管理的实施方案》（梅市民函〔2022 〕149号）
《梅州市特困人员供养服务机构提标提质的工作指引（试行）》（梅市民字〔2022〕37号）